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Illegittima la legge siciliana che estende il terzo condono a opere abusive in aree a “inedificabilità relativa”

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Reati edilizi

Edilizia e urbanistica

Illegittima la legge siciliana che estende il terzo condono a opere abusive in aree a “inedificabilità relativa”

mercoledì 21 dicembre 2022

di Corbetta Stefano Consigliere della Corte Suprema di Cassazione
La Corte costituzionale con la sentenza 19 dicembre 2022, n. 252 ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia 29 luglio 2021, n. 19, secondo cui, nel fornire l’interpretazione autentica dell’art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004, che ha recepito in Sicilia il terzo condono edilizio, previsto dall’art. 32 del D.L. n. 269/2003, è ammissibile la sanatoria delle opere abusive «realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta».

Corte costituzionale, sentenza 19 dicembre 2023, n. 252
Il caso

Il Presidente del Consiglio dei ministri promuoveva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia n. 19/2021, in riferimento agli artt. 3, 117, comma 2, lett. l) ed s), 123 e 127 Cost., nonché in riferimento agli artt. 14 e 27 dello statuto della Regione Siciliana.

Con la disposizione impugnata, il legislatore regionale ha inteso fornire l’interpretazione autentica dell’art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004, che ha recepito in Sicilia il terzo condono edilizio, previsto dall’art. 32 del D.L. n. 269/2003.

In particolare, la disposizione impugnata aggiunge l’art. 25-bis, «Norma di interpretazione autentica», alla L.R. Sicilia n. 16/2016, disponendo quanto segue: «1. L’articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell’articolo 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla L. 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l’ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente.

  1. Per la definizione delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente».

In sostanza, in forza della disposizione impugnata, la menzionata norma di recepimento deve essere interpretata nel senso che è ammissibile la sanatoria delle opere abusive «realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta».

Ciò chiarito, ad avviso del ricorrente la disposizioni in esame violerebbe gli artt. 117, comma 2, lett. s), 123 e 127, Cost., nonché gli artt. 14 e 27 dello statuto di autonomia, in quanto essa, pur espressione della competenza statutaria primaria della Regione Siciliana nelle materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio (art. 14, comma 1, lett. f e n), contrasterebbe con la norma di grande riforma economico-sociale contenuta nel già richiamato art. 32, comma 27, lett. d), del D.L. n. 269/2003. In particolare, limitando espressamente l’esclusione della sanatoria alle sole aree sottoposte a vincoli di “inedificabilità assoluta”, la disposizione impugnata estenderebbe implicitamente il condono edilizio anche alle opere realizzate nelle aree soggette ad altri possibili vincoli di cosiddetta “inedificabilità relativa”.

Si tratterebbe, in sostanza, di una norma surrettiziamente nuova e retroattiva approvata a distanza di quasi diciassette anni, che si porrebbe in contrasto con le limitazioni di cui al citato art. 32, comma 27, lett. d), del D.L. n. 269/2003, introdotte dallo Stato nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva nella materia della «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali» (art. 117, comma 2, lett. s, Cost.).

L’impugnato art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia n. 19/2021 eccederebbe quindi dai limiti alla potestà legislativa regionale, sanciti dallo statuto regionale, in violazione dei parametri costituzionali che regolano la formazione delle leggi regionali, con invasione, al contempo, della sfera di competenza legislativa esclusiva statale.

La decisione della Corte

Le questioni sono state ritenute fondate in riferimento agli artt. 117, comma 2, lett. s), Cost. e 14 dello statuto della Regione Siciliana.

La Corte ha chiarito, in primo luogo, che la disposizione impugnata, a dispetto della qualificazione fornita dal legislatore regionale, “ha carattere innovativo perché – consentendo, con efficacia retroattiva, la sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa – è in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare”.

La Corte ha difatti osservato che l’art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004 richiama espressamente l’art. 32 del D.L. n. 269/2003 nella sua integralità, sicché tale rinvio “riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lett. d), dell’art. 32, che attribuisce «carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta»”, tra cui, quelli «imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di tali opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici».

Un’interpretazione del genere, ha rilevato la Corte, è stata ripetutamente affermata dalla Corte di cassazione penale, la quale, ha affermato che la L.R. Sicilia n. 37/1985, nel recepire il primo condono edilizio, che ammetteva la sanatoria in presenza di vincoli relativi, non può prevalere sulla normativa statale sopravvenuta che disciplina, in ogni suo aspetto, il terzo condono edilizio e che è anch’essa recepita dalla citata L.R. Sicilia n. 15/2004 (Cass. pen. sez. III, 24/06/2021, n. 30693, Cass. pen. sez. III, 08/04/2016, n. 43527, e Cass. pen. sez. III, 27/10/2011, n. 45977).

Per contro, la Corte ha ritenuto non condivisibile il diverso avviso del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, adunanza del 31 gennaio 2012, parere n. 291 del 2010, secondo cui, nell’ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla L. n. 47/1985, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta.

“Deve dunque escludersi – ha affermato la Corte – che l’applicabilità del condono edilizio in presenza di vincoli relativi possa rientrare «tra le possibili varianti di senso del testo originario» dell’art. 24 della legge reg. Siciliana n. 15/2004”.

Ciò premesso, se è vero che la disposizione impugnata, nella sua portata innovativa, è espressione della competenza statutaria primaria della Regione Siciliana nelle materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio, tuttavia è altresì vero che essa, ai sensi dello stesso art. 14, deve essere esercitata «senza pregiudizio» delle riforme economico-sociali, che assurgono, dunque, a limite “esterno” della potestà legislativa primaria.

Nel caso di specie, le “grandi riforme” sono individuate dal legislatore nazionale nell’esercizio delle sue competenze esclusive in materia di ambiente (art. 117, comma 2, lett. s, Cost.).

Al proposito, la Corte si è ricollegata alla propria giurisprudenza secondo cui, in relazione alle competenze legislative di tipo primario previste dagli statuti speciali, lo spazio di intervento affidato al legislatore regionale, con riguardo alla disciplina del condono edilizio, “è circoscritto – oltre che dal limite della materia penale – da quanto è immediatamente riferibile ai principi di questo intervento eccezionale di ‘grande riforma’ (il titolo abilitativo edilizio in sanatoria, la determinazione massima dei fenomeni condonabili)” (Corte cost. sentenza n. 196/2004; in senso conforme, Corte cost. sentenza n. 232/2017).

Nella vicenda in esame, “assurgono pertanto a norme di grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono senz’altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere insuscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 27, del D.L. n. 269/2003, come convertito, incluso il limite di cui alla lettera d)”, introdotto dal legislatore statale nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva, di cui all’art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

Di conseguenza, preso atto che la diposizione impugnata eccede i limiti della potestà legislativa primaria della Regione Siciliana sanciti dallo statuto di autonomia, la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia n. 19/2021 per violazione degli artt. 117, comma 2, lett. s), Cost. e 14 dello statuto della Regione Siciliana.

In via conseguenziale, è stata altresì dichiarata l’illegittimità costituzionale delle residue disposizioni della legge regionale impugnata n. 19 del 2021 (artt. 1, comma 1, e 2), che difettano di autonoma portata a seguito della caducazione della norma censurata; il comma 2 dell’art. 1 stabilisce, infatti, che il nulla osta previsto dalla disposizione impugnata venga reso entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge, ovvero, nel caso di istanza di riesame, dalla data di presentazione della stessa, mentre l’art. 2 dispone che il testo legislativo entri in vigore il giorno stesso della pubblicazione.

Esito del ricorso:

Dichiarazione di incostituzionalità

Riferimenti normativi:

Art. 1, co. 1, L.R. Sicilia n. 19/2021